黄盛初：研究把握规律特点 强化预防治本攻坚

　随着工业化进程不断加快，经济社会各项改革全面推进，我国安全生产工作面临新机遇、新挑战。学习贯彻落实十八届五中全会精神，是我国安全生产监管监察系统的重要政治任务。我们要坚持理论联系实际，深入研究安全生产规律特点，加大攻坚力度，提升事故预防能力，推动安全监管工作上新水平。

　　笔者结合安全生产方面的研究课题成果，深入分析新形势下安全生产规律特点，提出预防治本攻坚的措施和建议。

　　安全生产变化趋势——

　　与经济社会发展阶段密切相关

　　习近平总书记指出，新常态和新变化是我国经济社会发展阶段性特征的必然要求。同样地，安全生产变化趋势与我国经济社会发展阶段密切相关。

　　早在2003年，国家安全监管局组织开展了《安全生产状况与经济社会发展》课题研究。该课题研究结果表明，世界各国在工业化进程中普遍经历了从事故起数上升、基本稳定并逐步下降、到安全生产形势根本好转的周期(见图表一)。特别是在工业化初期到中期阶段，各种社会矛盾集中显现，安全生产事故多发频发，这一时期被称为事故“易发期”。总体而言，世界各国的安全生产形势在经济社会发展的不同阶段呈现出了明显的发展阶段性特征，存在事故“易发期”规律，这一研究成果被称作安全生产阶段性理论。

　　正是基于对这一理论的认识，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出，力争到2020年，我国安全生产状况实现根本性好转，亿元GDP死亡率、十万人死亡率等指标达到或者接近世界中等发达国家水平。

　　工业化进程中安全生产规律特点

　　为深入研究经济社会发展不同阶段的安全生产规律特点，笔者对世界27个不同类型国家100多年安全生产状况(事故死亡人数)与经济社会发展指标(按世界银行标准选取了14项主要指标)之间进行多元统计分析，发现安全生产状况与经济社会发展水平的指标密切相关，呈现非对称抛物线关系。

　　对世界各国的研究表明，影响安全生产状况的主要因素是经济发展水平(人均GDP)、产业结构(第三产业占GDP比重)和教育普及水平(中学生入学率)：人均GDP处于3000美元至12000美元时(不同国家和不同年代取值不同)，处于安全生产事故“易发期”阶段;第三产业占GDP比重大于55%时，十万人死亡率呈明显下降趋势;中学生毛入学率达到90%以上时，开始进入安全生产根本好转阶段。

　　近年来，我国持续加强安全生产工作，运用法律、行政、经济等手段综合治理安全生产问题，强化事故责任追究，实现了在工业化加快发展阶段安全生产状况持续稳定好转。

　　我国各类事故总死亡人数(见图表二)自2002年达到139393人的高峰后，连续12年来，事故死亡人数持续下降，到2014年下降至68061人。但是，其间，个别年份的重特大事故起数有所反弹，如2008年、2010年、2012年的重特大事故起数分别比上一年度增加9起、18起和11起。

　　分析我国的事故规律，可以预测到，“十三五”期间，我国的事故死亡人数将继续稳步下降，但下降空间将有所收窄、幅度相对减小，甚至个别年份重特大事故有可能反弹。因此，安全生产工作任何时候都不能放松。

　　我国各地发展不平衡导致安全状况差别明显

　　2014年，我国人均GDP接近7500美元，我国第三产业增加值占GDP比重为48.2%，中学生入学率约为80%。总体上看，我国仍处于工业化加快发展阶段，事故总量依然较大，重特大事故仍时有发生。当前，我国仍处于事故“易发期”阶段。

　　近年来，通过加强政府安全监管、落实企业主体责任等，我国事故总量连续多年大幅下降。但是，目前，我国经济发展水平仍然不高，产业结构没有发生根本变化，基础较为薄弱，事故风险较高，在某些时段、地区和行业领域，安全生产形势容易出现波动反弹。

　　由于经济社会发展不平衡，各地安全生产状况差别很大，总体呈现东高西低、七大经济板块阶梯分布的特征。环渤海和长三角经济区的第二产业发达、第三产业比重较大、从业人员素质较高，安全生产状况较好，但道路交通、危化品、船舶和渔业等。

　　行业领域的事故数量相对较大。东北经济区的重工业和高危行业企业较多、从业人员素质较高、事故总量较小，重特大事故仍时有发生。中部经济区以劳动密集型的粗犷式发展方式为主，从业人员素质不高，安全生产水平处于全国平均水平。珠三角经济区以外向型的高新技术制造业和劳动密集型的加工业为主，中小型企业多，从业人员平均素质不高，事故总量较大。西南和西北经济区的生产力水平较低，安全投入不足，从业人员素质较低，安全生产保障能力不高，安全生产水平较低。

　　城镇化加快发展阶段——

　　各类安全事故风险增大

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出，“十三五”期间，将促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，要发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小城镇。随着城镇化率加快提高，安全生产工作将面临新形势和新挑战，对此必须进行认真研判，进一步强化安全生产工作。

　　安全生产发展阶段性变化规律与城镇化率S型曲线相契合

　　根据1979年美国提出的“诺瑟姆曲线”理论，城镇化过程呈S型曲线发展规律(见图表三)，可分为三个阶段：城镇化初期，城镇化率在30%以下，发展缓慢;城镇化中期，城镇化率在30%至70%，发展加速;城镇化后期，城镇化率超过70%，发展趋缓，达到90%以后趋于饱和。

　　世界各国的发展经验表明，安全生产发展阶段性变化规律与城镇化率S型曲线发展规律相契合。城镇化中期阶段，事故总量和亿元GDP死亡率较高。2013年，我国的城镇人口比重为53.7%，正处于城镇化加快发展和事故多发阶段。对统计数据进行分析，不难发现，处于城镇化中前期阶段(城镇化率在40%至50%)的贵州、甘肃等地区安全生产状况较差，其亿元GDP死亡率分别为0.33和0.30，远高于北京(城镇化率86.2%、亿元GDP死亡率0.06)、广东(城镇化率67.4%、亿元GDP死亡率0.11)。

　　经济开发区、旅游景区、山区和农村事故多发

　　在城镇化加快发展阶段，事故多发的主要原因是：采矿业、制造业和建筑业等发展较快，工矿商贸事故多发;城镇化率的提高使居民区不断扩展，甚至与工业区域(特别是化工园区)交叉;大量农村人口涌入城市成为农民工，大多集中在采矿业、制造业和建筑业，30%以上没有参加过职业技能培训，发生在这些行业领域的事故中，农民工死亡人数占80%以上。

　　当前，“三区”事故多发：一是经济开发区事故多发，二是旅游景区事故频发，三是山区和农村事故频发。据有关统计，2009年至2013年，全国涉农生产安全事故起数和死亡人数分别占事故总起数和总死亡人数的26.5%和23.9%。

　　2020年安全生产战略目标——

　　实现安全生产状况根本好转

　　《建议》指出，“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出，力争到2020年，我国安全生产状况实现根本性好转，亿元GDP死亡率、十万人死亡率等指标达到或者接近世界中等发达国家水平。

　　部分国家的职业安全健康战略目标

　　国际劳工组织倡导，各国政府都应制定职业安全健康战略框架。美国、欧盟、澳大利亚等经济发达，技术基础好，管理制度完善，生产安全死亡事故率较低，安全生产工作重点已转向预防和减少工伤事故和职业病。

　　各国根据安全生产规律特点，有针对性地制定和调整国家职业安全健康战略，并明确目标，一般以5年左右为跨度。美国劳工部制定了《2014—2018年职业安全健康战略》，以2014年为基准，到2018年，20万工时工伤率(5年平均数)要低于0.0134。欧盟发布的《欧盟职业安全与健康战略框架》(2014—2020年)包括七个方面：一是进一步实施国家职业安全健康战略，二是为小微企业提供技术支持，三是加大成员国相关安全措施执行力度，四是简化现有法律法规便于实施，五是解决欧洲劳动力老龄化问题，六是改进统计资料收集工作，七是加强与国际组织的合作。

　　“十三五”时期我国安全生产战略目标预测

　　在分析研究世界各国安全生产规律的基础上，笔者结合我国实际情况，对2020年安全生产指标进行研究和预测。

　　现阶段，我国经济社会正处于工业化发展的中期后半段，逐步进入事故快速下降阶段，2002年工矿商贸事故死亡人数达到最高点，之后12年的平均降速约为7.6%，高于英国，略高于日本、波兰及西班牙等发达国家的事故快速下降时期事故死亡人数的下降速度。

　　参考选取具有代表性的几个国家的事故死亡人数年均下降速度，如英国(3.7%)、日本(5.6%)、中国(7.6%)，采用类比法，可以预测到我国工矿商贸事故死亡人数在未来几年内若能继续保持7.6%的下降幅度，到2020年，可降至4480人。

　　借鉴发达国家和中等发达国家的经验，结合我国安全生产变化趋势及定量预测数据，笔者初步提出“十三五”末即到2020年我国安全生产状况根本好转的战略目标：一是事故总量大幅下降，各类生产安全事故

　　死亡总人数控制在5万人左右，亿元GDP死亡率达到0.055左右，工矿商贸事故死亡人数控制在4500人左右，十万人死亡率达到0.8左右;二是重特大事故得到有效遏制，重大事故控制在30起以下，杜绝特别重大事故;三是重点行业领域的安全生产水平显著提高，道路交通事故死亡人数下降到4.5万人左右，万车死亡率达到1.2左右，煤矿事故死亡人数下降到450人左右，百万吨死亡率达到0.1左右。

　　借鉴国内外理论成果——

　　创新事故预防治本措施

　　国外安全生产理论与事故预防控制

　　自十八世纪工业革命以来，安全生产问题逐步显现。安全生产工作重在预防。“预防为主”理论最著名的是海因里希法则，即300：29：1法则。这个法则意为：当一家企业有300起无伤害事故，必然要发生29起轻伤事故，另外还有1起重伤、死亡事故。事故“冰山原理”进一步说明，1起已发生的重伤、死亡事故，就像冰山一角，隐藏在水下的部分则庞大得多，即大量事故隐患。

　　近年来，安全预防控制理论吸收了现代管理科学成果，形成了HSE安全健康环境防控体系。国际劳工组织提出，职业安全健康工作目标是促使工作条件尽可能适应工人的体力和脑力、生理与心理所能承受的负荷，创造一种安全和有益于健康的工作环境。

　　如今，美国、英国、日本等发达国家的企业普遍建立了HSE体系，企业安全管理和政府监管的重点集中在改善劳动条件、减少职业危害等方面。美国总结出了安全成功三角理论，即预防、监管和培训三大要素，把监管执法和培训放在突出位置。欧洲国家和澳大利亚的安全成功三角理论则为预防、监察和工伤保险三大要素，利用工伤保险经济杠杆推动企业预防事故。

　　国家安全监管总局不断创新监管方法，形成“安全第一、预防为主、综合治理”方针和工作体系，创立多部门联合执法和协调机制，推动建立安全生产责任体系，运用法律、行政、经济等手段综合治理安全生产问题，强化事故责任追究，在工业化加快发展阶段实现了安全生产状况稳定好转。

　　应用大数据提升监管信息化和科学化水平

　　《建议》提出，要实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。大数据战略必将提升我国安全生产监管信息化和科学化水平。

　　近年来，发达国家的信息技术快速发展，并开始运用于安全监察工作。2014年10月，笔者带领业务骨干赴芬兰考察，系统了解了芬兰职业安全健康监察体系和信息系统建设及其应用。2008年，芬兰职业安全健康监察局开始应用Vera监察信息系统(见图表四)，实现监管监察过程全记录。该系统能够形成实时数据库，自动生成常用的监察文书和相关文件，提升监察工作效率和监察报告质量。

　　提出五点建议——

　　遏制重特大事故频发势头

　　《建议》提出，完善和落实安全生产责任和管理制度，实行党政同责、一岗双责、失职追责，强化预防治本，改革安全评审制度，健全预警应急机制，加大监管执法力度，及时排查化解安全隐患，坚决遏制重特大安全事故频发势头。在上述研究的基础上，笔者提出五点建议。

　　第一，持续深化理论研究。我国安全生产监管监察系统要针对国情，深化安全生产理论研究，制定治本措施;要加强安全哲学和安全价值观研究，深入研究安全思想方法论等;要加强安全科学理论研究，全面构建安全生产理论体系;要创新安全监管理论和方法，提升监察执法科学化水平。

　　第二，提升从业人员素质。对世界各国安全生产规律的研究表明，当第三产业占GDP比重超过55%或中学生入学率达90%以上时，十万人死亡率呈明显下降趋势。我们要坚持安全发展战略，转变经济发展方式，大力发展第三产业，优化产业结构;重视教育，提高中学生入学率和从业人员继续教育率。

　　第三，保持监管高压态势。我国仍处于高位波动的事故“易发期”阶段，但“易发”并不必然等于“高发”、“多发”和“频发”。近年来我国实践经验证明，通过充分利用政治优势、制度优势及经济、科技后发优势，完全能够用比欧美发达国家更短的时间，走出事故“易发期”。

　　第四，加强基层执法力量。随着工业化、城镇化快速发展，非传统高危行业领域的安全生产问题凸显，涉及县级市、乡镇的安全事故多发。笔者建议，针对经济开发区、旅游景区、山区和农村的安全生产问题进行专题调研，研究加强“三区”和基层安全监管能力建设。

　　第五，提升监管科学化水平。目前，国家安全监管总局、国家煤矿安监局已经建立了安全生产信息系统，但仅用于数据和信息报送，许多功能没有得到充分利用。笔者建议，可借鉴芬兰职业安全健康监察局信息系统和我国公安部交通管理处罚信息系统建设及应用经验，建立全国安全监管监察信息系统及数据库，运用大数据技术分析研究规律特点，研究制定有针对性的事故预防措施，实现来源可查、去向可追、责任可究、规律可循，提升安全监管信息化和科学化水平。

　　(作者为国家安全监管总局研究中心主任)